วิธีการปกครอง

การจัดการปกครอง (Governance) เป็นคำศัพท์ที่เกิดขึ้นพร้อมกับการเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงบทบาทของรัฐช่วงทศวรรษ 1990 เป็นการวางแนวทางและจัดความสัมพันธ์ในการปกครองของภาครัฐใหม่เพื่อให้ระบบการเมืองเปิดกว้าง และกระจายอำนาจมากยิ่งขึ้น ส่งเสริมให้ตัวแสดงนอกภาครัฐสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองมากยิ่งขึ้น และเปลี่ยนแปลงจากอำนาจที่รวมศูนย์อยู่ที่รัฐบาล ให้กระจายออกไปตามท้องถิ่นต่างๆ เพื่อให้เกิดองค์กรท้องถิ่นที่ปกครองตัวเอง และลดขนาดของภาครัฐให้เล็กลงเพื่อความคล่องตัว (เอก ตั้งทรัพย์วัฒนา, 2550: 134-135)

อรรถาธิบาย

การวางหลักการจัดการปกครอง (governance) เข้ามาแทนที่แนวคิดว่าด้วยการปกครอง (government) โดยมีการเปลี่ยนแปลงสำคัญ 6 ด้านหลักคือ

1. การลดขนาดภาครัฐให้เล็กลง
2. การสร้างภาคีการจัดการปกครองเพื่อทำการตรวจสอบและควบคุม
3. การบริหารงานแบบหลักการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management: NPM) ที่นำหลักการบริหารของเอกชนมาปรับใช้กับภาครัฐ
4. การใช้หลักธรรมาภิบาล (good governance) ส่งเสริมการมีประสิทธิภาพและความรับผิดชอบต่อสาธารณะ
5. สร้างระบบเชื่อมโยงกับสังคม (socio-cybernetic system) เปิดให้ภาคส่วนอื่นๆ เข้ามาร่วมกำหนดการตัดสินใจพร้อมไปกับภาครัฐ และ
6. การสร้างเครือข่ายจัดการตัวเอง (self-organizing network) ให้อิสระในการปกครองตัวเอง (autonomy) และส่งเสริมการจัดการปกครองท้องถิ่น (local governance) ซึ่งทำงานในลักษณะเครือข่ายที่มีการพึ่งพาอาศัยกัน (Rhodes, 1996: 654-660)

ตัวอย่างการนำไปใช้ในประเทศไทย

การจัดการปกครองเป็นหลักการที่ถูกนำมาใช้ในประเทศไทยในชื่อ “ธรรมาภิบาล” (good governance) หลังจากเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ ปี พ.ศ. 2539-40 จากข้อบังคับในการกู้เงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) และนำมาใช้ปฏิบัติผ่านกฎหมายหลักคือรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ปี พ.ศ. 2540 โดยต้องการให้ภาครัฐบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีความรับผิดชอบต่อสาธารณะ มีความโปร่งใส ตรวจสอบได้จากองค์กรอิสระ และเน้นการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน อีกทั้งยังต้องส่งเสริมการกระจายอำนาจด้วย

ความเข้าใจที่แตกต่างกันของคำว่าธรรมาภิบาล สามารถแยกได้เป็น 3 สำนัก คือ

1. ธรรมาภิบาลขององค์การระหว่างประเทศ ในฐานะเครื่องมือในการพัฒนา ทั้งการมีความรับผิดชอบต่อสาธารณะ สิทธิมนุษยชน หลักนิติธรรม การพัฒนาอย่างยั่งยืน และหลักตลาดเสรี
2. ธรรมาภิบาลของนักวิชาการด้านรัฐประศาสนศาสตร์ มองว่าเป็นแนวทางของรัฐในศตวรรษ 21 ที่จำเป็นต้องทำงานในแนวระนาบมากขึ้น ต้องคำนึงถึงผู้มีส่วนได้เสีย และปฏิสัมพันธ์กับภาคส่วนทางธุรกิจและสังคมมากยิ่งขึ้น ทั้งในด้านการทำงานร่วมกันและการตรวจสอบ
3. ธรรมาภิบาลในฐานะมิติด้านการบริหาร จะเน้นในเรื่องของความรับผิดชอบต่อบรรษัทของผู้บริหาร ที่จำเป็นต้องมีให้กับผู้ถือหุ้น นิยามลักษณะนี้หลายครั้งเชื่อมโยงกับคำว่าบรรษัทภิบาล (Corporate governance)

การจัดการปกครองที่ดี (good governance) หรือ ธรรมาภิบาล ที่ถูกแปลมาในภาษาไทยนั้นอาจถูกเรียกแตกต่างกันออกไปว่าเป็น “ธรรมารัฐ” (เช่นใน “ธรรมรัฐแห่งชาติ” ของธีรยุทธ บุญมี หรือ “ธรรมรัฐกับสังคมไทย” ของอานันท์ ปันยารชุน หรือ “แนวคิดและวาทกรรมว่าด้วยธรรมรัฐแห่งชาติ” ของนฤมล ทับจุมพล) หรือ “ธรรมราษฎร์” (เช่นใน “ธรรมรัฐและธรรมราษฎร์กับองค์กรประชาคม” ของอมรา พงศาพิชญ์) หรือ “การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” (ซึ่งเป็นชื่อที่ใช้กันในทางกฎหมาย อันปรากฏอยู่ในร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546)

อย่างไรก็ดี การนำหลักการจัดการปกครองมาใช้ในสังคมไทยกลับพบกับปัญหามากมาย ทั้งเรื่องการทำให้หลักการดังที่กล่าวมาเป็นการปฏิบัติจริง และปัญหาในระบบราชการ ไปจนถึงปัญหาการใช้คำที่สับสนไปมาระหว่างคำว่า “การจัดการปกครอง” คือ governance แต่ในความเข้าใจของสังคมไทยจะรวมถึง “การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” และ “ธรรมาภิบาล” ซึ่งตามคำศัพท์คือคำว่า good governance แต่ตามความหมายสากล good governance เป็นเพียงส่วนหนึ่งของ governance เท่านั้น ความสับสนนี้จึงเป็นเรื่องของการใช้คำ และปัญหาในเรื่องการแปลว่า “ธรรมาภิบาล” ทำให้สับสนว่าเกี่ยวข้องกับธรรมะหรือหลักศาสนาพุทธหรือไม่ ทั้งที่ความจริงแล้วหลักการจัดการปกครองแทบจะไม่มีส่วนใดเกี่ยวกับหลักศาสนาเลย

คำว่าการจัดการปกครองที่ใช้กันอยู่ในสังคมไทยมีปัญหาในสองด้าน กล่าวคือ ด้านแรกเป็นปัญหาของการแปลที่สับสบระหว่างคำว่าการจัดการปกครอง การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี และธรรมาภิบาล ส่วนปัญหาอีกด้านหนึ่งซึ่งสำคัญกว่า คือ ปัญหาในการนำไปปฏิบัติจริง การจัดการปกครองแทบจะยังไม่เคยเกิดขึ้นในสังคมไทยที่รวมศูนย์อำนาจ ขาดความโปร่งใส ไม่มีกลไกในการตรวจสอบถ่วงดุล และท้องถิ่นยังไม่มีอำนาจอย่างแท้จริง

อ้างอิง

1. เอก ตั้งทรัพย์วัฒนา. (2550). “Governance: การจัดการปกครอง/วิธีการปกครองและการจัดการปกครองที่ดี/ธรรมาภิบาล”. ใน เอก ตั้งทรัพย์วัฒนา สิริพรรณ นกสวน และ ม.ร.ว.พฤทธิสาณ ชุมพล (บรรณาธิการ). คำและความคิดในรัฐศาสตร์ร่วมสมัย. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
2. Rhodes, R. A. W. (1996). “The New Governance: Governing without Government”. In Political Studies, Vol. 44, No. 4.
3. Peters, B. Guy (1995). “The Public Service, the Changing State, and Governance”. In B. Guy Peters, and Donald J. Savoie (eds.). Governance in a Changing Environment. Montreal: McGill/Queens University Press.