ความโปร่งใส

ความโปร่งใส (ทางการเมือง) (Political Transparency) หมายถึง ความสามารถของประชาชนในระบอบประชาธิปไตยที่จะเข้าถึง และอภิปรายเกี่ยวกับข้อเท็จจริง เอกสาร และข้อมูลเกี่ยวกับการตัดสินใจดำเนินนโยบายสาธารณะ การใช้อำนาจบริหารประเทศของรัฐบาลและทางราชการ ตลอดจนการแต่งตั้งบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งทางการเมือง และในระบบราชการ โดยที่มาของคำว่าความโปร่งใสนี้มาจากความหมายในทางวิทยาศาสตร์กายภาพที่นำไปใช้อธิบายคุณลักษณะของวัตถุที่มีคุณสมบัติ “โปร่งใส” คือ วัตถุที่แสงสว่างสามารถลอดผ่านผิวของวัตถุทำให้สามารถมองทะลุพื้นผิวของวัตถุได้นั่นเอง แต่อย่างไรก็ตาม ความหมายในเชิงการเมืองยังมีความหมายที่ลึกกว่าแค่เพียงการมองเห็นการทำงานของรัฐบาล และราชการ แต่ยังรวมถึงการที่ประชาชนสามารถเข้าใจ มีส่วนร่วม และควบคุมตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลได้อีกด้วย (Kurian, 2011: 1686)

อรรถาธิบาย

ตั้งแต่โบราณกาลมาแล้ว ที่หัวใจของการรักษาอำนาจทางการเมืองอยู่ที่การครอบครองข้อมูลข่าวสาร ซึ่งข้อมูลในที่นี้มีหมายความรวมถึงความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการเมืองการปกครอง ด้วยเหตุนี้ในสมัยโรมันจึงเป็นยุคที่ห้ามไม่ให้มีการเรียนการสอนเกี่ยวกับกฎหมายมหาชน เนื่องจากเป็นความรู้เกี่ยวกับกลไก และสถาบันทางการเมืองการปกครองของรัฐ (บวรศักดิ์, 2554: 5-6) ดังนั้น ด้วยความที่ผู้ปกครองตั้งแต่สมัยโบราณใช้อำนาจปกครองโดยที่ผู้ใต้ปกครองไม่สามารถเข้าใจ และมีความรู้เกี่ยวกับกลไกการทำงานของรัฐบาล ผู้ปกครองจึงไม่จำเป็นจะต้องได้รับความนิยมชมชอบ (popularity) หรือ ความยินยอมจากผู้ใต้ปกครอง แต่จะปกครองด้วยความกลัว (ของผู้ถูกปกครอง) และความรุนแรงแทนนั่นเอง

การปิดกั้นการเข้าถึงข้อมูลและการผูกขาดอำนาจการเมือง เริ่มเปลี่ยนแปลงไปหลังจากเกิดสงครามกลางเมืองในอังกฤษ (ค.ศ. 1642-1649) ที่ทำให้ประชาชน หรือ ผู้ถูกปกครองต่างตระหนักในความจำเป็นของความโปร่งใสทางการเมือง หรือ อีกนัยหนึ่งก็คือ ศักยภาพในการตรวจสอบรัฐบาลไม่ว่าจะโดยรัฐสภา หรือ โดยประชาชน ซึ่งจิตวิญญาณของหลักการดังกล่าวนี้ได้สะท้อนออกมาให้เห็นเป็นรูปธรรมภายหลังจากการปฏิวัติอเมริกา (ค.ศ. 1776) และการปฏิวัติฝรั่งเศส (ค.ศ. 1789) พร้อมๆกันกับการเกิดลัทธิรัฐธรรมนูญนิยม ที่ในทางกฎหมายมหาชน แนวความคิดความโปร่งใสของรัฐบาลในช่วงสงครามกลางเมืองของอังกฤษได้นำไปสู่การวางกลไกทางสถาบันการเมืองในรัฐธรรมนูญที่เรียกว่า “การตรวจสอบถ่วงดุล” (checks and balances) ที่ซ้อนอยู่ภายใต้หลักการแบ่งแยกอำนาจ (separation of powers) ของทั้งสหรัฐอเมริกา และฝรั่งเศส ซึ่งเป็นแนวคิดที่สนับสนุนหลักการความโปร่งใสทางการเมืองที่ได้รับอิทธิพลมาจากกลไกการถ่วงดุลอำนาจตามระบบรัฐสภาของอังกฤษที่ฝ่ายบริหารจะต้องถูกตรวจสอบการทำงานโดยฝ่ายนิติบัญญัติอยู่เสมอ (Wormuth, 1949: 72) ดังนั้น กลไกการตรวจสอบถ่วงดุลของทั้งสามอำนาจ นอกจากจะเป็นการทำให้แต่ละฝ่ายจะต้องทำงานอย่างเปิดเผยเพราะจะถูกตรวจสอบจากอีกสอง อำนาจแล้ว ยังจะต้องเปิดเผยให้ประชาชนซึ่งเป็นแหล่งที่มาอันชอบธรรมของอำนาจทางการเมืองได้รับรู้อีกด้วย

ทว่าในการปกครองสมัยใหม่ ยังคงมีพื้นที่ที่เรียกว่า “ความลับของทางการ” ซึ่งยังเป็นข้อยกเว้นของหลักความโปร่งใสทางการเมือง เนื่องจากบางครั้ง การปกครองจำเป็นต้องอาศัยความลับในการดำเนินการต่างๆ ที่ยังไม่อาจเปิดเผยให้ประชาชนทั่วไปได้รับทราบได้จนกว่าจะถึงเวลาที่เหมาะสมด้วยเหตุผลสำคัญหลายๆประการตั้งแต่เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยไปจนถึงเพื่อผลประโยชน์แห่งรัฐ ซึ่งเป็นไปในลักษณะเดียวกันกับการที่พนักงานสอบสวนไม่อาจเปิดเผยข้อเท็จจริงให้สื่อทราบได้เพราะจะเป็นการทำให้สูญเสียรูปคดีไป ด้วยเหตุนี้ทุกๆรัฐบาลในโลกสมัยใหม่จึงยังคงสงวนพื้นที่ที่เรียกว่า “ความลับของทางการ” เอาไว้ไม่มากก็น้อย

แต่ในบางครั้งฝ่ายผู้ปกครอง หรือ รัฐบาลเองก็ใช้ข้ออ้างเรื่องความลับของทางการมากีดกัน และขัดขวางประชาชนในการรับรู้ข้อมูลทางการเมืองการปกครองเพื่อที่จะเอาเปรียบ หรือ ซ่อนเร้นบางสิ่งบางอย่างที่ไม่ชอบมาพากล ด้วยเหตุนี้ในปัจจุบันจึงได้เกิดขบวนการเคลื่อนไหวเพื่อเรียกร้องให้ลดพื้นที่ “ความลับของทางการ” ลง และจัดระบบของการเข้าถึงข้อมูล และเอกสารของทางการโดยประชาชนอย่างเป็นระบบ เช่น การออกรัฐบัญญัติสิทธิในการเข้าถึงข้อมูล (Rights to Information Act : RTI) ของอินเดียในปี ค.ศ. 2005 และรัฐบัญญัติอิสรภาพในการเข้าถึงข้อมูล (Freedom of Information Act : FOIA) ของสหรัฐฯ ที่บังคับให้หน่วยงานของรัฐบาลจะต้องเปิดเผยข้อมูลในการบริหารบ้านเมืองเมื่อครบกำหนดระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดโดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ นอกจากนี้ยังมีกฎหมายลูกที่บังคับให้หน่วยงานของรัฐจะต้องจัดทำสิ่งพิมพ์ทางการเหล่านี้ให้เป็นเอกสารอิเล็กทรอนิกส์เพื่อให้ประชาชนทั่วไปสามารถเข้าถึงได้ผ่านการเชื่อมต่อเครือข่ายไร้สายอินเทอร์เน็ต

นอกจากนี้ในปัจจุบันยังมีองค์กรที่เรียกว่า "องค์กรเพื่อความโปร่งใสระหว่างประเทศ" (Transparency International) ที่จะคอยจัดทำดัชนีภาพลักษณ์ของการทุจริตคอร์รัปชั่นออกมาเป็นรายงานประจำปีทุกๆ ปี เพื่อให้คนจากทั่วโลกสามารถรับรู้ถึงพัฒนาการ และความเป็นไปของความโปร่งใสทางการเมืองของรัฐบาลจากทั่วทุกมุมโลกอีกด้วย นอกจากนี้ “สื่อ” (media) ที่เสรี และเป็นมืออาชีพ ก็เป็นกลไกที่สำคัญอีกประการหนึ่งในระบอบเสรีประชาธิปไตยสมัยใหม่ ที่จะช่วยทำหน้าที่ตรวจสอบความโปร่งใสทางการเมือง และสร้างความเชื่อมั่นให้แก่ประชาชนของรัฐได้จากการรายงาน และเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารที่ถูกต้อง และเที่ยงตรงอย่างปราศจากอคติ และการแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง

ตัวอย่างการนำไปใช้ในประเทศไทย

ประเทศไทยตั้งแต่ต้นทศวรรษ 2500 ขึ้นชื่อเรื่องรัฐบาลที่มีความเป็นระบบราชการสูงจนนักวิชาการอย่าง เฟร็ด ดับบลิว ริกส์ (Fred W. Riggs) เรียกการปกครองของไทยว่าเป็นรัฐราชการ หรือ รัฐอำมาตยาธิปไตย (bureaucratic polity) ซึ่งหมายถึงการบริหารราชการแผ่นดินของข้าราชการที่สร้างภาพลักษณ์ของความเป็นผู้ปกครองแบบเจ้าขุนมูลนาย และมองประชาชนเจ้าของอำนาจเป็นเพียงผู้ถูกปกครอง ดังนั้นช่วงเวลาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2500 - 2540 การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของทางราชการของคนไทยจึงถูกกีดกันประการหนึ่งจากระบบความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการกับประชาชนที่เป็นเสมือนเจ้านาย กับ บ่าว กับอีกประการหนึ่งจากขั้นตอน และกระบวนการที่ทำให้เกิดความยุ่งยาก และซับซ้อน สร้างขั้นตอนเกินจำเป็น (red tape) ของระบบราชการไทย

จนกระทั่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 3/1 และ 71/10 (5) ได้นำไปสู่การออกพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยหลักเกณฑ์ และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ซึ่งระบุไว้อย่างชัดเจนในมาตรา 6 ที่มีใจความสำคัญว่าการบริหารราชการแผ่นดินนั้นจะต้องก่อให้เกิดประสิทธิภาพ ความคุ้มค่า ลดขั้นตอนที่ไม่จำเป็น และบริการตลอดจนอำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชน ซึ่งการอำนวยความสะดวกนี้รวมถึงมาตรา 43 ที่ระบุว่า

"การปฏิบัติราชการในเรื่องใดๆ โดยปกติให้ถือว่าเป็นเรื่องเปิดเผย เว้นแต่กรณีมีความจำเป็นอย่างยิ่งเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของประเทศ ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ การรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน หรือการคุ้มครองสิทธิส่วนบุคคล จึงให้กำหนดเป็นความลับได้เท่าที่จำเป็น"

จะเห็นได้ว่ากฎหมายฉบับดังกล่าวของไทยนั้นระบุถึงหลักการความโปร่งใสทางการเมืองอย่างชัดเจนเช่นเดียวกันกับที่เกิดขึ้นกับระบบการเมืองการปกครองของโลกตะวันตก แต่จะสังเกตได้ว่าประเทศไทยเองก็เป็นเช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ ที่ยังคงมีการสงวนรักษาพื้นที่ที่เรียกว่า "ความลับของทางการ" อยู่ด้วยเช่นกัน แตกต่างก็ตรงที่ พื้นที่ตรงจุดนี้ของไทยนั้นยังไม่ได้รับการทำให้เป็นสมัยใหม่ (modernize) โดยการจัดระบบ และทำให้เกิดความชัดเจนให้เกิดขึ้นในบริเวณที่เป็นพื้นที่สีเทานี้ด้วยการตรากฎหมายเฉพาะ ดังเช่นที่เกิดขึ้นในอินเดีย สหรัฐอเมริกา และอีกหลายๆ ประเทศ ดังนั้น ประเทศไทยในปัจจุบันจึงยังคงมีช่องโหว่ของกระบวนการตรวจสอบ และการทำให้เกิดความโปร่งใสในการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐ ทั้งกระบวนการออกนโยบายสาธารณะ และการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการประจำ และข้าราชการทางการเมือง ซึ่งในหลายกรณีมักเกิดขึ้นผ่านข้ออ้างของนักการเมือง และข้าราชการดังที่ระบุในตัวบทกฎหมายว่า เป็นเรื่องของความมั่นคง และความสงบเรียบร้อย ซึ่งไม่อาจมีใครสามารถพิสูจน์ หรือ รับรู้ความเป็นจริงดังกล่าวนั้นได้เลยนอกเสียจากตัวรัฐบาล ดังนั้นก้าวต่อไปของกระบวนการสร้างความโปร่งใสของรัฐบาลไทย จึงอยู่ที่การยอมเปิดเผยพื้นที่สีเทานี้ให้ชัดเจนมากขึ้น ไม่ว่าจะด้วยการออกกฎหมาย หรือ การกำหนดกลไกการตรวจสอบจากองค์กรอิสระต่างๆ จึงจะทำให้ประเทศไทยสามารถบรรลุเจตนารมณ์ของแนวคิดเรื่องความโปร่งใสทางการเมืองได้อย่างแท้จริง

ปัจจุบันประเทศไทยมีพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ที่ได้กำหนดให้หน่วยงานของรัฐเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของทางราชการให้แก่ประชาชนทั่วไป โดยกำหนดวิธีการเปิดเผยข้อมูลไว้ 3 วิธี ได้แก่

1. การพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา (มาตรา 7)
2. การจัดไว้ให้ประชาชนตรวจดู (มาตรา 9) และ
3. การจัดหาให้เอกชนเป็นการเฉพาะราย (มาตรา 11)

และยังมีองค์กรเพื่อความโปร่งใสเป็นของเราเอง ซึ่งมีหลักการทำงาน และกุศโลบายที่คล้ายคลึงกับองค์กรเพื่อความโปร่งใสระหว่างประเทศ คือคอยติดตามและเฝ้าระวังในเรื่องที่เกี่ยวกับการทุจริตต่างๆ เพียงแต่จะไม่มีการทำรายงานประจำปีออกมาเหมือนกับองค์กรเพื่อความโปร่งใสระหว่างประเทศ

อ้างอิง

1. Kurian, George Thomas (2011). The encyclopedia of political science. Washington: CQ Press.
2. บวรศักดิ์ อุวรรโณ (2554). กฎหมายมหาชน เล่ม 1. กรุงเพฯ: สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
3. Wormuth, Francis D. (1949). The origins of modern constitutionalism. New York: Harper & Brothers.
4. Ackerman, Susan Rose (1999). Corruption and government: causes, consequences, and reform. Cambridge: Cambridge University Press.
5. Riggs, Fred W. (1966). Thailand: the modernization of a bureaucratic polity. Honolulu: East-West Center Press.
6. อเนก เหล่าธรรมทัศน์ (2553). สองนคราประชาธิปไตย. กรุงเทพฯ: คบไฟ.
7. พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 ใน www.oic.go.th
8. ใน http://www.transparency-thailand.org